圖 還地於民！新北市推動公設保留地解編。圖／新北市城鄉局提供
理財周刊 第1187期 顏瓊真
因都市發展之所需，全台有不少被劃設為公共設施的保留地，卻因政府財政困難而遲未徵收，導致人民財產權長期遭受損害，長久下來，公保地地主怨懟不少。
走在台北市忠孝東路、仁愛路上，筆直的道路，寬敞的柏油路面，怎麼看都覺得首都的公共建設遠勝其他六都，但你可知道，有些行走多年的既成道路或公園綠地，有可能是「公共設施保留地(簡稱公保地)」，政府囿於經費不足，長年未徵收，而屬於這些「公保地」的地主，空有「地」，路讓人走，卻遲遲等不到徵收款，長期被政府吃豆腐。
政府若要徵收公保地 金額恐達八兆
而不僅是台北市，其他各縣市的「公保地」還不少，但都沒有確切的統計，寬頻房訊科技公司副總陳鴻明表示，根據過往媒體的報導，截至民國105年為止，全台的「公保地」尚有25,762公頃未徵收，徵收費用高達七兆元之多，而依據公告現值每年都會調整，則政府愈晚徵收，未來要發的徵收費就更可觀，現在恐怕都要八、九兆元了。
什麼是「公共設施保留地」呢？國家住家及都市更新中心董事，同時也是林旺根地政士事務所負責人林旺根談到，政府在進行都市計畫劃設時，會依據各區的公共設施需求而劃設「公共設施用地」，像是道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、停車場所、學校、體育場所、市場、社教機構、醫療衛生機構及機關用地，另郵政、電信、變電所及其他公用事業用地，以及像一些嫌惡設施，如垃圾處理廠、殯儀館、火葬場、公墓，都是屬於「公共設施」。
林旺根表示，設置這些公共設施的用地，就稱為「公共設施用地」，一旦它被啟用，代表的是政府依據設置之必要性，有編列預算進行徵收，但一些被劃設為「公共設施用地」，因政府未編列預算徵收，因此，一直被保留，而稱之為「公共設施保留地」。
同樣是「公共設施保留地」，有人就質疑，為何有的人的土地能被政府徵收，拿到徵收款，但有些人的地卻一直被「保留」，遲遲等不到政府編列預算來徵收呢？難道，「你卡大漢，我卡細漢嗎？」
林旺根表示，政府在徵收時，並不會有「大小心」，完全是依據公共建設開到哪裡，有需要就編預算徵收，而未徵收的，近幾十年來，隨著時間的推演，也在「稅負」上給予減免。
▲市場上會有道路地買賣，著眼點在於未來可做容積移轉。陳鴻明提供
公保地六大稅捐優惠
林旺根談到，公共設施保留地的稅捐優惠主要有：
一、地價稅：依據規定，屬於都市計畫公共設施保留地，在保留期間仍為建築使用者，除自用住宅用地可依《土地稅法》第17條規定，依千分之二課徵外，統按千分之六徵收，至於未作任何使用並與使用中之土地隔離者，免徵地價稅。
二、土地增值稅：依《都市計畫法》指定之公共設施保留地，在尚未被徵收前之移轉，免徵土地增值稅，日後被徵收時，亦免徵土地增值稅。
但非都市土地經「需用土地人」開闢完成或依計畫核定供公共設施使用，並依法完成使用地編定，其尚未被徵收前之移轉，經需用土地人證明者，免徵土地增值稅。
三、綜合所得稅：依據規定，公共設施保留地因徵收取得之加成補償，免徵所得稅。
四、遺產稅：公共設施保留地因繼承而移轉者，免徵遺產稅。
另依據《遺產及贈與稅法施行細則》第44條及第46條，納稅義務人申請以遺產中公共設施保留地抵繳遺產稅款時，是以公共設施保留地之價值占全部遺產總額比例計算之應納稅額為限。
但於99年1月14日前發生之繼承案件，或該公共設施保留地於劃設前已為被繼承人所有或劃設後僅因繼承移轉至被繼承人所有者，納稅義務人仍可以該地之全數抵繳遺產稅。公共設施保留地抵繳價值之計算，以申請日為準，並準用有關遺產或贈與財產之估價規定辦理。
五、贈與稅：依《都市計畫法》第50條之1規定，公共設施保留地免徵贈與稅，但受贈人身分必須為配偶、直系血親親屬關係。
六、房地合一稅：依《所得稅法》第4-5條有關免納所得稅的房地，就有「尚未被徵收前移轉依依《都市計畫法》指定的公共設施保留地」，故公保地尚未被徵收前，在私人間互相交易、移轉，都免徵房地合一稅。
公保地捐地節稅大門被封
不過，看著別人的「公保地」因徵收拿到錢，數著鈔票，而我的「公保地」卻被凍住，變成「不值錢」，這教地主「情何以堪」？
陳鴻明談到，其實早先有些「公保地」還能「換錢」，在民國92年前，非常盛行「有錢人」買公保地捐給政府，以換取「綜合所得稅」的減免。
陳鴻明說，以前富人節稅，會低價買進畸零地或公保地捐贈給政府，再以高於實際取得成本的公告土地現值於綜所稅申報時，用「列舉扣除稅」項目來抵稅，以民國91年來說，捐地節稅，讓國庫短收有約200億元，而92年則高達470億元，這一來可非同小可。
當時擔任財政部長的林全認為，捐地節稅大開方便之門，結果，綜所稅短徵這麼多，快速侵蝕國庫稅收，經過一番防堵會議後，於92年6月3日以臺財稅字第920452465號函令規定，自93年1月1日起，個人捐贈土地，若是購入年度與捐贈年度相當，以取得成本申報列舉扣除金額，另若購入年度與捐贈年度不同者，可按消費者物價指數調整之(圖一)。
▲圖1：公共設施保留地時程表。圖／陳鴻明整理提供
陳鴻明談到，公保地捐贈給政府的節稅空間大為縮小後，富人節不了太多的稅，捐地案自然減少，而這道門就關了。
此外，財政部於民國105年更直接公布，除非公保地的地主有保留原始購地契約、實際成本單據等，就能以原始購置價格，作為捐贈額度，列報為綜所稅的列舉扣除額，否則，最高只能用取得的土地公告現值的16%來作為列舉扣除額。
問題是，待徵收的公保地還是非常多，對很多被劃設公保地的地主來說，雖有稅捐優惠，但遺產稅及贈與稅幾乎「久久」才用一次，看著自己的地換不了錢，也是「悶」啊！
政府徵收時限一延再延
陳鴻明談到，說起公保地問題，歷史真漫長，要追溯至民國28年公布都市計畫法開始，之後，於53年9月規定，各縣市政府應編列預算於五年內徵收，最長可以再延長五年。
但等63年8月底，眼見時限已到，政府還是沒有「錢」，因此，又發布命令要求各縣市政府在十年內要徵收完畢，最長可再延五年，總計有15年時間。
然而歲月如梭，眼看時限又將至，乾脆在77年7月刪除「取得年限」，讓公保地地主譁然，心生怨懟。直至83年，大法官以336號解釋函指出，應對公保地地主進行補償，而83年大法官又做出400號解釋令，針對公益特別犧牲的應徵收補償。
容積移轉為建商最愛
在此同時，有關公保地能否「換現金」的解決方法，在民國85年4月6日所發布的《都市計畫容積移轉辦法》，開啟了「容積移轉」的新盛世，更是建商創造「利潤」的最大利器。
對建商來說，購買一塊土地蓋房子，若是只照原來的容積率來興建，在扣掉各種成本後，利潤有限，但自從有「容積移轉」後，建商而言，購買冷門地段的公共設施保留地，捐贈給政府，再將容積獎勵移轉到熱門區段的建案上，利潤也頗為可觀。
依據《都市計畫容積移轉辦法》第五條的名詞定義，一、容積：指土地可建築之總樓地板面積。二、容積移轉：指一宗土地容積移轉至其他可建築土地供建築使用。三、送出基地：指得將全部或部分容積移轉至其他可建築土地建築使用之土地。四、接受基地：指接受容積移入之土地。五、基準容積：指以都市計畫及其相關法規規定之容積率上限乘土地面積所得之積數(圖二)。
▲圖2：容積移轉 。圖／理財周刊提供
陳鴻明指出，對建商的土地開發部門來說，若不懂得善用「容積移轉」，那就沒有本錢去跟人家「搶地」，而搶不到好地段的土地，預售推案的價格「不漂亮」，就無法創造「高利潤」。
陳鴻明談到，在房市大多頭時，不少建商到處飆價搶地，土地價款高的離譜，但搶標不手軟的關鍵就在於他們手中早就握有不少「容積」，未來可移轉來增加建坪，而好地段建坪可賣的價格，就是「容積移轉」所創造出來的高額利潤。
一般作法是，建商以低價購買冷門地段的公保地或畸零地來捐贈給政府，換取「容積」，再將容積獎勵移到熱門地段的土地建案上，透過此一「乾坤大挪移」，獲利將相當可觀。
陳鴻明舉例，若是500坪的建地，從外頭移入約150坪公保路地，容積率為200%，則原本500地坪可建1,000坪建坪，另150坪公保路地再移入，就多出300建坪，若有容積移轉方式，就能蓋到1,300坪的建坪的房子。
而假設該新建的房子，每坪可賣到150萬元，就多出150×300=45,000，也就是4.5億元的價值出來，至於建商花錢所買的公保地，也許只要幾千萬元而已。
林旺根也舉例指出，建商用300萬元，或500萬元，低價買到「1,000萬價值容積」，移到一般建地上的話(其容積移轉上限是30%)，依此回推公告現值總價值為3,333萬元，而當初若是以每平方公尺10萬元買的話，就會產生333.33平方公尺，約等於100坪的建地坪。
假設該地上的建蔽為60%，容積率為300%，要蓋5樓，其中屬於1000萬價值容積移轉可貢獻的就可獲得建築容積90坪的利益(土地100坪x60%x5樓x容積移轉上限30%=90建坪)，假設外加公設50%的話，未來建商可對外銷售的房屋面積(銷坪)是135.5(90×1.5)買賣坪，每坪單價假設是50萬元的話，則約有6,750萬元(135.5×50)收入。
但因要扣掉開發商的成本，另接受移入基地之地主的分潤，假設建商最後能拿到是三分之一的話，則6,750除以三，也有2,250萬元收益，此相對於建商原本以300萬元或500萬元取得該容積移轉現值來說，還是相當划算。
林旺根表示，各建商的土地部門都可以精算出其所買的「容積」在移轉到某一塊建地上可創造的價值有多少，故以上例來說，即使是花更多於1000萬元容積價值的1100萬元去買，最後一算，還是賺的。
林旺根也談到，建商收購公共設施保留地，將地捐給政府，申請容積移轉及容積獎勵，有利於未來其他建案的開發及增加建案容積率，因此，像建商願意在都市更新或是危老重建上著墨，也是因為有「容積移轉」可為其創造最大利潤。
陳鴻明表示，容積移轉可為公保地解套，因為政府沒有錢來買公設地，但建商花錢買公設地，透過捐地來跟政府換容積，如此一來，政府不用編列預算來徵收公保地，就能獲得公保地，而地主則不用苦等政府編列預算，公保地獲得解套，至於建商則透過容積移轉來創造利益，可說是政府、地主、開發商三方共贏的局面。
以地易地容積代金
陳鴻明另提到，民國九十一年，《都市計畫法》第50-2條私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾二十五年未經政府取得者，得優先辦理交換。，就是所請的「以(私)地易(公)地」。
另為了幫公保地解套，以及顧及各縣市政府財政困難，中央政府在93年也曾編列預算，補助地方政府，試辦政府向民間「標購」既成道路用地，由公保地地主依公告現值，用合理價格賣給政府，但一般來說，因為採取「最低價格」標購，地主能拿到的錢並不多，但至於能加減拿回來，總比過去幾十年，公保地真的是「不動產」，看得到、吃不到。
不過，因試辦計畫緩不濟急，惹來監察院於102年5月提出「糾正案」，要求公保地應於二十五年內完成，否則要檢討「解編」，「還地於民」，但直至近年，在台南市、新北市及高雄市才有看到一些公保地解編。
公保地解編案日增
例如台南市政府為落實土地正義政策，108年針對全市17處都市計畫區公共設施用地專案通盤檢討，最後在11月份解編了528公頃公共設施保留地，還地於民，約有超過一萬名地主受惠。
高雄市政府在108年8月，也在前市長韓國瑜任內，完成首批公保地完成解編，包括仁武、大寮、茄萣等三個都市計畫區解編37處約12公頃公保地，估計為市庫省下土地徵收支出35億元。
而新北市城鄉局也在112年1月發布新聞指出，新北首件公保地解編案─樹林區「文中三」約2.6公頃的學校用地，將還地於民，變更為住宅區及其他必要的公共設施，包括市場用地、公園用地等。
接著在今年四月又發布新莊區高中一、高中二用地面積約5.57公頃面積之土地，未來將解編變更為住宅區、公園及市場用地，全案經內政部都市計畫委員會112年4月18日第1031次會議審議通過，後續市府將辦理再公開展覽。
不過，「解編」雖也是公保地解套的方法之一，但小心，也有「幾家歡樂幾家愁」的情況，陳鴻明提到，除了公保地可解編，透過變更為住宅區、商業區等利用價值較高的建地之外，也有一些公保地因位處山區，解編後反成「保護區」，價值反而「一落千丈」，因為保護區沒有「容積」可移出，結果變得更加不值錢，反而「乏人問津」。
公保地解編後移轉要課土增稅
此外，要注意的是，公設地一旦解編後，若有移轉的話，依據高雄市稅捐處的提醒，解編後的土地如果要再移轉，並不享有免徵土增稅的優惠，而是以該土地第一次免徵土增稅前的原規定地價，或是以前次移轉現值，來計算漲價總數額課徵土增稅。
如此一來，屬於一些年代較久遠的公保地，在解編後有買賣的移轉，恐會有一筆為數可觀的土地增值稅，因此，公保地的地主在移轉前，也可以先進行「試算」，了解土增稅的可能數額，做為出售價格的參考。