文 / 林仕祥
《國土計畫法》的修法風波，後座力愈來愈大。縣市政府將糧食自給率議題踢來踢去，沒人想將土地劃為農業發展地區，而是追逐地價，拼命劃設城鄉發展地區。未來農業只能讓位於發展？「10年前我去做農地調查，包括彰化、宜蘭等農業大縣早已沒什麼年輕人從農，現在年輕人只會更少，都是高齡化，該怎麼辦？」專家坦言殘酷現實。國土法修法之後會更糟嗎？他們提出完整見解。
過去大家常說台灣「以農立國」，但去年底《國土計畫法》（以下簡稱國土法）的修法風波，揭下台灣社會的這一畫皮。儘管農地的總量直接關係糧食自給率的國安問題，但各縣市政府為求地方發展，不願將土地劃設為限制較多的農業發展區，導致爭議頻繁。
雲林縣長張麗善就抱怨，《國土法》將非都市土地劃為四塊（國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區），只要土地被劃為城鄉發展區，土地容許建設的項目多，「地價一定高。」這項根本因素導致各地方政府大多只想將土地劃為城鄉發展地區，或是退一步，不將農地劃為最優良農地、限制最嚴的「農發區第1類」（以下簡稱農1）土地。
糧食自給率踢皮球，沒人想劃農1
比如說，台北市農地幾乎掛蛋，有的也是管制較少的農5，約460公頃，僅佔總面積1.70%；新北市的農發區共3.9萬餘公頃，佔總面積的7.79%，但管制最多的農1只有78公頃。甚至是農業大縣屏東縣，其農發區共劃設13.5萬餘公頃，佔總面積15.8%，但農1只有約5000公頃，大幅縮水，使得農地整體品質下降。
張麗善指出，屏東縣的農發區第1類土地，以前規定必須劃設4萬多公頃，之後卻剩不到零頭，「因為把公有的土地劃為農發區第1類土地，私人的全劃成農發區第2類土地（管制較少）。」屏東縣開了先例，雲林縣也因此重新修正自己的國土功能分區圖，原本6萬公頃的農1，銳減72%，改劃為農2。
土地功能分區劃設過程中出現的亂象，顯示各地方政府為求地方發展，或因地價問題不願得罪鄉親，只能讓嚴肅的糧食自給率問題成為皮球，四處被踢來踢去，回過頭來又讓中央放鬆對農地的管控。
翻開「國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區容許使用情形表」（俗稱圈叉表），農地的非農用項目足足來到3頁，顯示未來《國土法》若上路，恐怕讓土地的管理更加失序。
如何活化農業，專家建議學習這兩國
但放鬆對農地的管制，真的能讓地方大發展嗎？學者不以為然。政治大學地政系教授賴宗裕分析，全台灣目前有八成的人口住在都市計畫區，其中又有73%左右的家戶住在六都，代表全台人口早已往都市集中，主要的原因無法脫離工作機會的多寡、薪水的高低，以及良好的生活機能，而這些因素都不是非都會區能短時間內改進的。
在這樣的情況下，就算非都土地管制大幅鬆綁，人口也不會回流到鄉下，不如妥善管好非都土地，並做好配套措施來強化農業競爭力，才是長久之計。
「10年前我去做農地調查，包括彰化、宜蘭等農業大縣早已沒什麼年輕人從農，現在年輕人只會更少，都是高齡化，該怎麼辦？」賴宗裕認為，台灣可以學習兩個國家的經驗，一是日本，另一個是義大利。
日本的農村同樣碰到老齡化問題，因此日本政府成立「農地中間管理機構」，到各都道府縣去媒合土地，將一塊塊被棄耕的農地整成大片農地，再承租給專業農戶，創造三贏局面。不想再從事農務的地主能收到租金，專業農戶有更大片的土地增加規模效應，政府則保住了糧食自給率，並解決農地破碎化的問題，整體的生產環境變得更好、有競爭力。
至於義大利，日前義大利國家統計局（ISTAT）宣布2024年農業經濟成果調查，數據顯示義大利的農業產量增加了1.4%，且農業附加價值更成長了3.5%。
賴宗裕說，義大利的大學畢業生，1/3都會去從農，「我們連3%都不到！」為何會出現這樣的狀況，值得政府深思，並將資源投注到正確的地方，而非一直靠補貼，但愈補貼糧食自給率反而愈低。根據農業部的最新數據，2023年台灣的糧食自給率僅30.35%，創18年新低紀錄。
從農非弱勢，專業農戶平均年賺近200萬
農業部前部長、中興大學應經系特聘教授陳吉仲則直言，雖然部分人將農業視為弱勢產業，但事實上農家所得的成長，並不輸給非農業的家庭所得。政府提供的相關福利措施，以及氣候變遷、全球人口成長等因素加成下，未來從農並非弱勢產業，「大家不應該掉進陷阱，認為被劃為農業發展區就完蛋了，應該顛倒來思考。」
他指出，前總統蔡英文任內，台灣8.1萬專業農戶，平均每戶一年的所得快200萬，21萬主力農戶的所得，平均每戶一年也來到175萬，從收入來看並非弱勢族群。另外，政府給予農戶的福利措施，例如65歲後每月8000元的老農津貼、農民職災保險、農民退休儲金……等等，這些總總加起來，用30年的時間來算，「絕對比把地變更成城鄉發展區賣掉還高，且之後地還是你的。」
雖然就從農的角度來看是這樣，但每位縣市首長為求地方發展，難免不想將土地劃為農發區，而是用途較多、管制較少的城鄉發展區。
陳吉仲說，這顯示《國土法》在實務面與理想面的差距，要如何彌平這段距離，唯有中央與地方多加溝通，規劃好適當的配套措施，讓土地被劃為農發區的民眾不覺得有損失，這些紛擾才會結束，也唯有如此，才是台灣農業的長治久安之道。